厘清公共数据授权运营：定位与内涵

doi:10.11959/j.issn.2096-0271.2023017

摘要/Abstract

摘要：

当前，数据授权运营的理论和实践尚处于混沌和争议之中。基于对中国特色数据开放的认知，对当前数据授权运营和数据开放间并列互补或包含隶属两种关系论提出挑战，重新定位授权运营应为间接实施数据开放的市场化机制。开创性地提出对数据授权运营的运营产出和运营行为两个概念予以精细化拆解的必要性，厘清数据授权运营的内涵，即其由分类分级运营商生态支撑，围绕数据开放“权利-责任-利益”而主要产出初级数据产品供第三方再利用开发，而非仅是直接使用的社会-技术系统。

关键词: 公共数据, 公共数据授权运营, 数据要素, 公共政策

Abstract:

At present, the theory and practice of authorized data operation are still chaotic and controversial.Based on the clarification of what open data means in the Chinese context, the current theory that authorized data operation is either complementary to open data or part of open data was challenged, and authorized data operation that implemented open data through a market-oriented delegation mechanism was repositioned.The need was presented to unpack the definitions of two key elements of authorized data operation: data product and data operation, and a novel interpretation of authorized data operation was proposed as it was a social-technical system serving the purpose of open data and mainly producing primary data products for reuse rather than just using with support from a rich tiered data operation service ecosystem.

Key words: public data, authorized public data operation, data element, public policy

中图分类号:

TP30

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Feng GAO. Investigation into authorized public data operation: its positioning and nature[J]. Big Data Research, 2023, 9(2): 16-32.

图/表 8

表1

表2

部分省市法规政策对“数据开放”的定义"

地方政策	出台年份	定义	是否视为公共服务	是否约定数据特性
《贵阳市政府数据共享开放条例》	2017年	本条例所称政府数据开放，是指行政机关面向公民、法人和其他组织提供政府数据的行为	×	×
《上海市公共数据开放暂行办法》	2019年	本办法所称公共数据开放，是指公共管理和服务机构在公共数据范围内，面向社会提供具备原始性、可机器读取、可供社会化再利用的数据集的公共服务	√	√
《沈阳市政务数据资源共享开放条例》	2020年	本条例所称政务数据资源开放，是指政务部门面向公民、法人和其他组织开放政务数据资源的行为	×	×
《贵州省政府数据共享开放条例》	2020年	本条例所称政府数据开放，是指行政机关面向公民、法人和其他组织依法提供政府数据的行为	×	×
《青岛市公共数据开放管理办法》	2020年	本办法所称公共数据开放，是指数据开放主体面向社会提供具备原始性、可机器读取、可供社会化再利用的数据集的公共服务	√	√
《深圳经济特区数据条例》	2021年	本条例所称公共数据开放，是指公共管理和服务机构通过公共数据开放平台向社会提供可机器读取的公共数据的活动	×	√
《武汉市公共数据资源管理办法》	2021年	本办法所称公共数据资源开放，是指政务部门和公共企事业单位面向社会依法提供公共数据资源的行为	×	×
《浙江省公共数据条例》	2022年	本条例所称公共数据开放，是指向自然人、法人或者非法人组织依法提供公共数据的公共服务行为	√	×
《广东省公共数据开放暂行办法》	2022年	本办法所称公共数据开放，是指公共管理和服务机构面向社会提供公共数据的公共服务	√	×
《重庆市数据条例》	2022年	本条例所称公共数据开放，是指向自然人、法人或者非法人组织依法提供公共数据的公共服务行为	√	×
注：每个定义语句中，通过下划线标记了约定的数据特性。

表2

表3

图1

表4

表5

政策法规及学术文献中对数据授权运营的定义"

政策/文献	定义原文	（a）授权主体	（b）授权对象	（c）授权客体	（d）运营行为	（c）运营产出	（f）平台约束	（g）运营收益
《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》	政府数据授权运营试点是指试点授权(b)特定的市场主体，在保障国家秘密、国家安全、社会公共利益、商业秘密、个人隐私和数据安全的前提下，(d)开发利用政府部门掌握的(c)与民生紧密相关、社会需求迫切、商业增值潜力显著的数据	×	√	√	√	×	×	×
《浙江省公共数据授权运营管理暂行办法（征求意见稿）》	公共数据授权运营，是指(a)县级以上人民政府指定本级公共数据主管部门，按程序依法授权(b)法人或者非法人组织（以下简称授权运营单位），对授权的(c)公共数据进行(d)加工处理，开发形成(e)公共数据产品并向社会提供服务的行为	√	√	√	√	√	×	×
《四川省数据条例》	(a)县级以上地方各级人民政府可以在保障国家秘密、国家安全、社会公共利益、商业秘密、个人隐私和数据安全的前提下，授权(b)符合规定安全条件的法人或者非法人组织(d)开发利用政务部门掌握的(c)公共数据，并与授权运营单位签订授权运营协议	√	√	√	√	×	×	×
《浙江省台州市地方标准（DB3310/T 932022)公共数据授权运营指南》	授权主体（(a)县级以上人民政府指定的本级公共数据主管部门）按程序依法授权运营单位（(b)符合规定条件的法人或非法人组织），对授权的(c)公共数据（包括无条件和受限开放类）进行(d)加工处理，开发形成(e)数据产品并向社会提供服务(g)获取合理收益的行为	√	√	√	√	√	×	√
参考文献[21]	政府数据授权运营即(a)政府授权(b)一定主体通过市场化方式运营(c)政府数据，(e)促成外部主体的使用	√	√	√	×	√	×	×
参考文献[18]	授权运营是(a)地方政府将数据(c)市场化运营权集中授予(b)国资企业，由该国资企业(d)通过市场化服务方式(e)满足经济社会发展对政府数据的需要，并实现政府数据资产保值与增值	√	√	√	√	√	×	×
参考文献[7]	经(a)公共数据管理部门和其他相关信息主体授权(b)专业化运营能力的机构，在构建(f)安全可控开发环境基础上，(d1)按照一定规则组织产业链上下游相关机构围绕(c)公共数据进行(d2)加工处理、价值挖掘等运营活动，(e)产生数据产品和服务的相关行为	√	√	√	√	√	√	×
参考文献[10]	现阶段的政府数据授权运营是指为提高政府数据社会化开发利用水平，基于安全可控原则，允许(a)政府委托(b)可信市场主体将(c)有条件开放类政府数据(d)挖掘开发成为(e)数据产品和数据服务后(g)有偿提供给社会使用的行为	√	√	√	√	√	×	√
参考文献[12]	授权运营意指(a)政府将(c)数据利用权交予(b)社会以(e)满足商业创新和公共服务需求，保留数据用益权以促进数据资产的保值增值，同时通过授权许可制保护被授权主体的数据利用权益以及公共利益	√	√	√	×	√	×	×
注：定义原文中用下划线标记定义元素，并对授权主体至运营收益这7个定义元素进行a~g的字母标号。

表5

表6

表7

参考文献 25

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关系论	对授权运营的定位阐述	参照对象	与参照对象的主要区别
并列互补论	与数据开放及数据共享同属于数据	数据开放	供给主体区别，数据开放由公共部门和服务机构供给，授
	流通；是数据开放的一种补充机制		权运营则通过被授权方供给
			供给对象区别，数据开放供给数据本身，授权运营只提供
			数据产品和服务
			供给收益区别，数据开放坚持免费，授权运营有营利目的
包含隶属论	是数据开放的一部分；是一种新形	有条件开放	供给对象区别，授权运营提供给社会的是数据产品和服
	式的数据开放		务，有条件开放提供原始数据
			参与方个数区别，授权运营涉及三方主体，而有条件开放
			仅涉及两方主体，不存在中间环节
			对象区别，授权运营仅针对有限的、符合资格的主体，有
			条件开放面向的对象范围更广
			收费机制区别，有条件开放保留成本补偿的收费权利，授
			权运营可采取更加市场化机制的定价收费

类型	释义	是否体现开放性^[5]	和无条件开放关系	和有条件开放关系
严格定义	数据开放是一种向任何人不问目的地提供具备可机读和原始性的数据，并通过授权协议确保自由再利用和分享的行为	是	等同	不包含
中间定义	数据开放是一种向社会提供数据的行为，其提供方式、提供对象、数据特性和行为属性均遵循某种准则和要求	不确定，可能体现部分	包含	包含
宽松定义	数据开放是一种向社会提供数据的行为	否	包含	包含

关系论	参照物	存在的问题
并列互补	严格开放	根据第1.2节的梳理，我国数据开放实质上已不是严格开放，因此建立在以严格开放为参照物的基础上得出的并列互补论无法合理成立
包含隶属	有条件开放	错误地将“有条件开放”适用了严格的开放性，从而强调“原始性”“免费性”，但实际当前政策和实践中有条件开放并不强调数据原始性，数据的供给方式也不限于数据下载（原始提供），而早已有丰富的应用程序接口（application program interface，API）、沙箱、专区等路径，同时也未禁止收费（行政机关无法从体制上合理收取费用则是另一个话题），因此其也无法成立

案例名称	案例简介	产出类型	服务对象
航旅纵横^[7,14]	航旅纵横受中航信委托，对民航运行、旅客航空出行数据进行开发利用，形成专业化产品或服务	高级数据产品：App	数据消费者
国企智审^[18]	成都市授权成都市大数据集团运营政府数据，通过建立可信应用云（安全多方计算和数据沙箱服务），使智审公司可通过计算节点接入服务，在数据可用不可见前提下，获取模型输出结果	初级数据产品：安全多方计算和数据沙箱服务	数据分析者
金融专区^[7]	北京市授权北京金融控股集团建立金融公共数据专区，通过SaaS服务平台，向金融机构提供联合建模、信息查询和接口调用等服务	初级数据产品：联合建模、信息查询和接口调用等服务	数据分析者
青岛地铁App^[7]	青岛地铁App由城交大数据（青岛）有限公司授权运营，致力打造一个助力智慧城市发展进程的综合性App产品	高级数据产品：App	数据消费者

示例	规划	开发	服务	管护
运营行为	需求调研	数据治理	市场推广	产品迭代
	产品规划	数据挖掘	访问控制	客户反馈
	运营管理	产品开发	技术服务	成果追踪
		产品测试
		产品部署